深圳印發實施應急疏散救援空間規劃，基于深圳高密度、超大型沿海城市特點，提出建立綜合性的應急避難場所體系。圖為作為應急避難場所的深圳市體育中心鳥瞰圖。

　　習近平總書記在北京、河北考察災后恢復重建工作時強調，要堅持以人民為中心，著眼長遠、科學規劃，把恢復重建與推動高質量發展、推進韌性城市建設、推進鄉村振興、推進生態文明建設等緊密結合起來，有針對性地采取措施，全面提升防災減災救災能力。

　　近年來，建設韌性城市受到越來越多關注，提高城市韌性、增強抗風險能力，正成為現代城市建設管理的重大課題。城市的韌性體現在哪些方面？應從哪些方面著手加強韌性城市建設？記者就此采訪了浙江大學韌性城市研究中心主任王乃玉。

　　1 城市的韌性是指城市能夠化解或抵御外界的災害或沖擊，保持其主要特征和功能不受顯著影響，并能夠在災后快速恢復的能力

　　記者：2020年4月10日，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上的講話中將打造韌性城市作為完善城市化戰略的重點內容。之后，韌性城市被寫入“十四五”規劃綱要和黨的二十大報告。如何理解韌性城市的內涵？

　　王乃玉：近年來，世界各地極端自然災害事件頻發，造成了嚴重的破壞和經濟損失。隨著現代城市的發展，其系統內部和系統之間的時空關聯也日益復雜，各類自然災害不僅造成了各類基礎設施不同程度的破壞，而且引發了各類次生災害（如停水停電、通信中斷等），造成各類城市功能癱瘓，導致了巨大的人員傷亡和經濟財產損失，嚴重威脅社會穩定。韌性城市的理念就在這樣的大環境下應運而生。

　　具體而言，城市的韌性是指城市能夠化解或抵御外界的災害或沖擊，保持其主要特征和功能不受顯著影響，并能夠在災后快速恢復的能力。也就是說，當災害發生的時候，一個韌性城市不但能夠承受沖擊，組織高效的災中應對，還能夠在災后快速恢復城市各項功能的正常運行，并進一步通過經驗總結和自適應調節，為更好應對未來的災害風險做準備。從空間維度上看，韌性城市強調城市各個系統功能和各部門管理的相互協調；從時間維度上看，韌性城市強調災前預防、災中應急和災后恢復的全過程管理；從發展角度來講，韌性城市能夠從過往的災害事件中學習，持續提升其應對災害的能力。

　　記者：城市的韌性具體體現在哪些方面？韌性城市與傳統防災減災理念有哪些不同？

　　王乃玉：一個城市的韌性，通常可以通過以下四個維度來評價：物理維度，指城市的物理環境及基礎設施系統在災害下的功能水平和恢復能力；組織維度，指城市中運營、維護城市關鍵基礎設施，同時兼具制定并實施防災減災相關政策及措施等職責的政府部門和機構，在災害過程中的準備、組織、調度和決策的能力；社會維度，指城市制定相關政策和措施以減輕災害對城市功能和服務（如政務、教育、醫療和應急避難等）所造成的影響的能力；經濟維度，指城市的經濟系統和經濟活動能夠承受災害造成的打擊，并在災后快速恢復的能力。

　　在上述四個維度基礎上，一個韌性城市應該具備以下特征：魯棒（Robust）性，即抵御災害的能力，能夠減輕災害在城市物理、組織、社會、經濟各維度造成的損失；可恢復性，即城市各維度能在災后快速恢復功能水平的能力；冗余性，即城市各系統中的關鍵組成部分有（臨時）備用模塊，當災害導致關鍵組成部分受損時，系統仍能在備用模塊的支撐下維持一定的功能水平；智慧性，即城市各系統有判別形勢、建立優先級并優化人力和物資調配的能力，在災害的全過程管理中擴大決策優勢，最大化資源效益；適應性，即城市能在災害中學習并進化，從而提升未來災害的應對能力。

　　與傳統防災減災理念和方法相比，韌性城市的革新之處在于，在防災系統層面，韌性城市提倡考慮多維功能因子和系統耦合分析，而傳統防災減災則僅考慮單一功能因子和系統獨立分析；在防災維度層面，韌性城市提倡聚焦功能控制和社科政經領域，而傳統防災減災則僅考慮安全控制和建設工程領域；在防災體系層面，韌性城市提倡進行主動防災和多方協同聯動，而傳統防災減災則是被動應急和各方獨自應戰；在防災決策層面，韌性城市提倡數據驅動和量化分析，而傳統防災減災則是以經驗主導和定性分析；在防災教育層面，韌性城市提倡全民防災和智慧學習，而傳統防災減災則是重點設防和被動學習。

　　2 確立系統多元的風險防控理念，充分發揮我國在信息基礎設施建設和關鍵信息技術發展方面的優勢

　　記者：當前推進韌性城市建設，主要面臨怎樣的挑戰？城市建設不可能全部推倒重來，在您看來，在現有城市基礎上增強城市韌性，有哪些路徑與策略？

　　王乃玉：近年來，我國許多城市相繼出臺了韌性城市建設意見和方案，但總的來說還處于探索階段。韌性城市建設是個系統工程，既需要政府各職能部門參與，也需要企業和社會共同努力，而在一些地方，由哪個部門牽頭建設韌性城市尚不明確；一些城市還存在重建設、輕運營，重硬件、輕軟件等問題，“征服自然”的思維依然根深蒂固。要避免韌性城市建設“新瓶裝舊酒”，就要跳出簡單的防災救災思維，確立系統多元的風險防控理念。

　　提升城市韌性并不一定要另起爐灶，完全可以在既有城市建設基礎上將韌性理念融入其中。具體可從以下幾個方面入手：

　　推進韌性城鄉專項規劃。基于“五級三類四體系”的國土空間規劃體系，開展不同層級的韌性城鄉專項規劃，進一步優化城市災害防御空間布局（如大型綠地、大型公園、防護林、組團隔離帶等）和城市應急空間布局（如避難空間、醫療空間等），完善基礎設施（如房屋、路網、電網、水網等）改造和提升措施。同時，結合國土空間規劃城市體檢評估工作，進一步開展城市安全韌性專項評估，并確保城市韌性專項規劃在實踐中不斷得到完善。

　　構建韌性評價指標體系。結合我國多層級的行政管理特點，構建多維度（如設施、組織、經濟和人口等）、多層級的韌性評價指標體系，識別并治理城鄉抵御自然災害的韌性短板，提升各級政府在平時應對自然災害的綜合防范能力。同時，開展并不斷完善城鄉韌性評價指標體系實踐應用的體制機制建設。

　　完善數字應急系統平臺。要充分利用我國現有數字治理體系和能力的優勢，加快解決數字治理中的“數據孤島”等問題，整合涉災行業、部門的各類數據要素，基于現有的各類信息化應急管理系統和平臺，加快開展城市自然災害全過程動態風險評估模型、實時智能應急決策輔助算法等關鍵技術的研發和落地應用。推進數字生態建設，建立健全數據要素市場秩序、規范數據規則，同時健全網絡安全法律法規和制度標準，加強涉災領域數據資源、重要網絡和信息系統安全保障，進而充分發揮我國在信息基礎設施建設和關鍵信息技術發展方面的優勢，為建設韌性城市創造必要的良好的數字生態環境。

　　記者：您剛剛提到，韌性城市建設要充分利用我國現有數字治理體系和能力的優勢。在韌性城市建設中，先進科技特別是互聯網、大數據等新一代信息技術具體發揮了怎樣的作用？

　　王乃玉：數字化時代，人工智能、大數據、云計算、5G和物聯網等技術的快速發展，以及各地數字化平臺的建設，為城市治理方式的數字化轉型提供了堅實基礎，也為韌性城市建設提供了必要前提。

　　例如，現代城市基礎設施系統眾多且在功能上高度依賴和耦合，在韌性城市建設中應注意識別傳統手段所不能識別的風險。物聯網技術的大規模應用，使得分布在城市各個角落的智能設備成為一個個信息采集終端，更加精準地認識城市日常運維和災害情景及其影響，有助于對城市健康狀態和災害風險進行全方位、多維度的實時監測，幫助決策部門和應急部門作出更優的決策和發起更及時的響應。

　　又如，城市規模日益擴大，城市群深度融合，對韌性城市建設的覆蓋面、精細化程度提出了更高要求。大數據技術開放融合的理念可匯聚城市中各行各業的海量信息并實現深度、有效融合，為后續的城市狀態實時監測、韌性評估、決策建議提供了重要基礎。

　　再如，各種災害頻發、多發、突發，對韌性城市分析結果的準確性、時效性提出了更高要求。云計算平臺極其強大的彈性計算能力，使得千萬級人口城市的多災害、多場景的高效計算模擬和決策優化成為可能，從而在災前規劃建設、災中應急響應和災后恢復重建等多個維度上，為決策部門提供最優建議。

　　3 自覺踐行人民城市理念，形成符合韌性特點和要求的綜合風險治理意識

　　記者：黨的二十大報告提出，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。韌性城市、智慧城市都是未來城市的發展趨勢，二者的建設能否實現融合推進？

　　王乃玉：智慧城市和韌性城市在理念和建設條件上存在諸多相通之處，將韌性城市與智慧城市建設相結合，并推動城市治理的優化升級，提升城市安全水平，預計會成為未來城市治理的發展方向。相對于韌性城市，智慧城市強調城市能夠運用信息和通信技術手段感測、分析、整合城市運行核心系統的各項關鍵信息，從而對包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求作出智能響應。因此，韌性城市和智慧城市在建設的出發點上存在一定的差異，如韌性城市建設的主要著眼點在于保障城市在自然災害和突發事件下的安全性，讓城市在外力干擾后迅速恢復到正常狀態，而智慧城市建設的出發點則是用科技化手段提升城市日常管理的效率，讓城市在常態化運營中更為高效。

　　韌性城市和智慧城市理念在未來有著融合的趨勢，主要表現在：一是平戰結合，即智慧城市和韌性城市的建設和管理平臺將趨于有機結合，構成平戰閉環管理，助力建設成為融合日常運行下“智慧”和災害情景下“韌性”的未來城市；二是軟硬交互，即智慧城市建設中已搭建的硬件和從各行各業收集到的海量信息可以共享作為韌性城市建設的基礎，而韌性城市建設可對城市防災減災相關行業管理和運維產生積極正向反饋，保障其在災害情景下正常運行。在推動智慧城市、韌性城市融合發展的過程中，有以下幾個問題值得注意：

　　大量使用現代科技手段和技術并不意味著城市就會自動變得智能、韌性。我們應當特別注意避免把智慧城市和韌性城市僅僅等同于數字化和自動化。事實上，利用對城市的專業知識和見解來找到最新科技手段與城市現有頑疾間的結合點，才是智慧城市和韌性城市建設中最重要的問題，要避免陷入唯科技至上的誤區。

　　智慧的城市并不一定意味著韌性，甚至有可能是顧此失彼，一味強調智慧的城市很可能在遭受災害的情形下變得非常脆弱。例如，為了保障電網的網絡空間安全性，有觀點認為應當將電網劃分為較小的子網絡以提升系統冗余度和限制網絡攻擊。然而在遭受某些自然災害后，我們將不得不花費很長的時間來恢復諸多在災害中破壞的子網絡。雖然電網在面對網絡攻擊行為時更智能了，但是在自然災害下卻降低了韌性。因此，需注意智慧城市建設和韌性城市建設目標的差異性，兼顧平衡兩者之間的建設目標。

　　目前已有大量城市正在進行智慧城市建設，在未來的韌性城市建設中應有效利用現有智慧城市建設的軟硬件和大數據資源，避免低效率重復建設。注意數據有效利用和數據開放、透明使用，在充分收集有效信息的基礎上應重視用戶個人隱私安全，提高公眾對信息采集的參與度和信任度。

　　記者：城市韌性的提升，不僅要加強基礎設施建設等“硬實力”，還要增強城市治理等“軟實力”。在韌性城市建設的進程中，您認為我們的城市治理者、黨員干部應當從哪些方面來提升“軟實力”？

　　王乃玉：城市韌性的形成，并非朝夕之功。它是硬核的基礎設施、現代化的治理體系和治理能力、訓練有素的公共機構、眾志成城的民間社會、高素質的市民隊伍等要素綜合作用的結果。

　　建設韌性城市體現了以人民為中心的發展理念。應自覺踐行人民城市理念，全面認識并理解城市韌性的真正內涵，切實轉變傳統的城市規劃、建設和管理理念，形成符合韌性特點和要求的綜合風險治理意識。

　　要樹立底線思維，強化風險意識。通過對城市做系統“體檢”，深入查找城市運行中的問題，做到“早發現、早研判、早處置”。只有把應急的時間節點前移，才能真正做到應而不急。

　　要堅持全局觀念、系統思維。城市韌性防災性能的建設不僅要關注地上“看得見”的基礎設施部分，也要重視地下“看不到”的基礎設施部分，如地下管網、地下管廊、地下電纜等。建筑、電力、供水、交通、通信等子系統密切相關，城市規模越大，基礎設施系統間的功能依存關系就越強，因此對基礎設施系統韌性提升工程的建設需充分考慮到這些關聯性，并在后期的管理中體現出來。韌性城市建設涉及政府多部門、多領域，在這個過程中，需要打破“九龍治水”“單打獨斗”的模式，統籌協調相關部門形成建設合力。從時間上來說，除了要注意災后短期內應急管理，亦需重視災前的防災減災規劃和災后的中長期恢復過程。

　　要提升使用新技術新工具的能力。各類災害的監測預警、城市風險的分析管理、城市災后的恢復評估和資源調配等韌性城市建設中的重要環節，均依賴于先進的軟硬件設施才能得以徹底實施并發揮效用。要積極關注新技術動態，學習掌握必要的新技術和新工具。