加強(qiáng)黨對立法工作全面領(lǐng)導(dǎo) 有機(jī)銜接改革發(fā)展穩(wěn)定需要
記者觀察 | 立法法時(shí)隔8年迎來修改

　　時(shí)隔8年，立法法又一次迎來修改。

　　3月5日，《中華人民共和國立法法（修正草案）》提請十四屆全國人大一次會議審議。7日上午，各代表團(tuán)舉行代表小組會議審議立法法修正草案。7日晚，第十四屆全國人大憲法和法律委員會召開全體會議，根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見，對立法法修正草案進(jìn)行統(tǒng)一審議。8日下午，各代表團(tuán)舉行代表小組會議審議關(guān)于修改立法法的決定草案。

　　立法法是規(guī)范國家立法制度和立法活動、維護(hù)社會主義法治統(tǒng)一的基本法律，被稱為“管法的法”。我國現(xiàn)行立法法是2000年3月九屆全國人大三次會議通過的，2015年3月十二屆全國人大三次會議作了部分修改。

　　此次立法法修正草案共37條，有哪些亮點(diǎn)？為適應(yīng)監(jiān)察體制改革需要作出了哪些補(bǔ)充？對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化將產(chǎn)生什么影響？記者采訪了兩會代表委員中的有關(guān)專家。

　　加強(qiáng)黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主，立法法修改體現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一

　　“認(rèn)真貫徹落實(shí)中央人大工作會議精神和黨中央重大決策部署，加強(qiáng)黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過完善立法體制機(jī)制保障黨的路線方針政策有效實(shí)施。”根據(jù)近日發(fā)布的關(guān)于《中華人民共和國立法法（修正草案）》的說明，這是立法法修改工作遵循的首要原則。

　　做好新時(shí)代立法工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最高政治原則。立法法修正草案貫徹落實(shí)憲法規(guī)定和黨的二十大精神，根據(jù)新時(shí)代黨的重大理論創(chuàng)新成果，對立法的指導(dǎo)思想與時(shí)俱進(jìn)作了完善，將現(xiàn)行立法法第三條改為兩條，明確立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家（修正草案第一條）；立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興（修正草案第一條）。

　　與此同時(shí)，草案完善民主立法原則，貫徹落實(shí)黨的二十大精神和全過程人民民主重大理念，在現(xiàn)行立法法第五條中增加一款規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會公平正義（修正草案第三條）。根據(jù)黨中央精神和實(shí)踐做法，明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的地位和作用，增加規(guī)定：全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見（修正草案第二十一條）。

　　“黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法作出一系列重要論述，對新時(shí)代立法實(shí)踐提出了更高要求。”全國人大代表，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所一級研究員孫憲忠說，立法是黨的主張和人民意志通過法定程序成為國家意志的過程，立法法修改實(shí)現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，貫徹了科學(xué)立法、民主立法、依法立法的精神，有利于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作。

　　適應(yīng)監(jiān)察體制改革需要，明確國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)等職權(quán)

　　立法法修正草案的一項(xiàng)重要修改是“適應(yīng)監(jiān)察體制改革需要補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容”。關(guān)于《中華人民共和國立法法（修正草案）》的說明顯示，根據(jù)憲法和監(jiān)察法的規(guī)定，與全國人大組織法等有關(guān)法律、決定相銜接，對監(jiān)察委員會的有關(guān)內(nèi)容作了如下補(bǔ)充完善。一是在有關(guān)立法權(quán)限的規(guī)定中明確：監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和職權(quán)屬于只能制定法律的事項(xiàng)（修正草案第七條）。二是在有關(guān)立法程序的規(guī)定中明確：國家監(jiān)察委員會可以向全國人大及其常委會提出法律案、審查相關(guān)法規(guī)等方面的要求（修正草案第三十條、第三十七條第一項(xiàng)）。三是增加規(guī)定：國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律、全國人大常委會的決定，制定監(jiān)察法規(guī)，報(bào)全國人大常委會備案（修正草案第三十六條）。

　　關(guān)于第一項(xiàng)內(nèi)容，記者查閱現(xiàn)行立法法和此前在中國人大網(wǎng)公布的立法法修正草案征求意見稿發(fā)現(xiàn)，原條文規(guī)定“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”只能制定法律。十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，確立了監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)的憲法地位，在此處進(jìn)行修改，明確監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和職權(quán)也屬于只能制定法律的事項(xiàng)，是與時(shí)俱進(jìn)的補(bǔ)充完善。

　　第二項(xiàng)內(nèi)容也屬于類似情況。比如，現(xiàn)行立法法第十四條第二款規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團(tuán)決定列入會議議程”，修改后將“國家監(jiān)察委員會”增加列入。

　　“監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法和監(jiān)察法組建和運(yùn)行。立法法修改適應(yīng)監(jiān)察體制改革需要補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容，既符合實(shí)際，又與時(shí)俱進(jìn)，是國家立法與改革‘同頻’、與實(shí)踐‘接軌’的深刻體現(xiàn)。”全國政協(xié)委員、四川恒和信律師事務(wù)所主任李正國說。

　　此外，草案增加了專門規(guī)定，明確國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)職權(quán)。記者注意到，2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。

　　“橫向比較來看，由全國人大產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，如‘一府兩院’實(shí)際上都有立法權(quán)或者是相當(dāng)于立法的權(quán)力。像國務(wù)院有行政法規(guī)制定權(quán)，最高法和最高檢可以作出司法解釋，國家監(jiān)委也應(yīng)當(dāng)有這方面的權(quán)力。”曾任第十三屆全國人大憲法和法律委員會委員的孫憲忠告訴記者，全國人大常委會通過有關(guān)決定，常常是針對某一項(xiàng)具體工作。此次從國家法律層面明確國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)職權(quán)，法律位階更高、效力更強(qiáng)，有利于在中國特色社會主義法治體系下發(fā)揮長期穩(wěn)定的效用。

　　堅(jiān)持推進(jìn)改革和完善法治相統(tǒng)一，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，草案中的多處修改，都是根據(jù)實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，有機(jī)銜接改革發(fā)展穩(wěn)定需要，體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)服務(wù)中心大局的鮮明實(shí)踐導(dǎo)向。

　　比如，草案對現(xiàn)行立法法第十三條關(guān)于授權(quán)決定的規(guī)定作出完善，明確全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就“特定事項(xiàng)”授權(quán)在“規(guī)定期限和范圍”內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定；同時(shí)增加規(guī)定：暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定的事項(xiàng)，對實(shí)踐證明可行的，由全國人大及其常委會及時(shí)修改有關(guān)法律；修改法律的條件尚不成熟時(shí)，可以延長授權(quán)的期限，或者恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定（修正草案第八條）。

　　近年來，區(qū)域協(xié)同立法加快發(fā)展，在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保、大氣污染防治、疫情聯(lián)防聯(lián)控、交通一體化等方面發(fā)揮了積極作用。草案增加規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制（修正草案第二十五條）。

　　“基于改革試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，全國人大常委會鼓勵各地探索開展區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。以京津冀、長三角、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等為代表的各區(qū)域已經(jīng)逐步探索出一套切實(shí)可行的區(qū)域協(xié)同立法模式，并取得一批立法成果。”李正國表示，草案明確授權(quán)地方可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，從制度層面為此類立法活動的合法性和正當(dāng)性提供了保障，有利于消除各地立法差異、統(tǒng)一利益訴求，促進(jìn)地區(qū)間生產(chǎn)要素自由流動和公共問題解決。

　　全國政協(xié)委員、廣西壯族自治區(qū)人大常委會法制工作委員會副主任戴紅兵特別關(guān)注關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的修改。草案關(guān)于設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)的事項(xiàng)，將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，并增加規(guī)定“基層治理”（修正草案第二十四條、第二十八條）。“增加‘基層治理’等是一大進(jìn)步。”戴紅兵說，經(jīng)過多年的立法實(shí)踐，設(shè)區(qū)的市已經(jīng)具備獨(dú)立開展立法工作的能力，且與省一級人大形成了較為穩(wěn)定的溝通機(jī)制，因此可以考慮賦予其更寬的選擇權(quán)。