基本案情

　　張某，中共黨員，某國有企業領導人員。經批準，2024年3月11日至3月15日，張某帶領該公司業務部3人赴國外某城市參加某論壇會議并開展相關公務活動。3月15日，完成此行公務活動后，團組內成員提議，難得出國，已完成既定公務，正好趕上周末，可在“周邊轉轉”。張某在確定機票改簽不增加費用，且全體組員達成共識“延長行程期間產生費用本人承擔”的情況下，擅自同意將既定返程時間延長至3月17日，并帶領團組人員在出訪城市及周邊城市參觀游覽。回國后，張某帶領團組及時總結公務開展情況并提交出訪報告。經查，張某等人自行參觀游覽期間的交通費、食宿費等費用均由本人承擔，回國后沒有領取3月16日至17日的差旅補助。

　　分歧意見

　　張某作為國有企業領導人員、因公出國（境）團組負責人，在確定機票改簽不增加費用的情況下，擅自決定延長返程時間和團組成員自費參觀游覽，其行為是否屬于違紀行為，存在兩種觀點。

　　第一種觀點認為：張某因公務出國，完成公務后經同行人員提議，臨時起意決定延長返程時間、利用周末在出訪城市及周邊城市自費參觀，確有不妥，但情有可原，尤其是張某已盡到注意義務，沒有增加公務差旅費用，不宜認定為違紀行為，可以給予談話提醒、批評教育等處理。

　　第二種觀點認為：張某作為國有企業領導人員、因公出國（境）團組負責人，違反臨時出國（境）團組管理制度，未經請示報告，擅自決定延長在國（境）外期限，變更公務行程，根據《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百四十七條規定，“臨時出國（境）團（組）或者人員中的黨員，擅自延長在國（境）外期限，或者擅自變更路線的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務處分”，應認定張某的行為違反工作紀律，給予相應黨紀處分。

　　定性分析

　　筆者同意第二種觀點，張某系因公臨時出國（境），作為團組主要負責人，擅自決定延長在國（境）外期限、變更路線，違反了工作紀律。第一種觀點存在紀法認識誤區，在實踐中具有一定的代表性，應當予以澄清與糾正。

　　一、準確理解《條例》第一百四十七條規定

　　黨和國家對因公臨時出國（境）行為實行嚴格管理，執行更高標準的紀律要求。2003年《條例》第六十九條規定，“臨時出國（境）團（組）或者人員中的黨員，擅自延長在國（境）外期限，或者擅自變更路線，造成不良影響或者經濟損失的，對主要責任者，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務處分”。2015年修訂《條例》時，將此條內容調整到“對違反工作紀律行為的處分”中的第一百二十三條，并刪除了“造成不良影響或者經濟損失的”這一限定要求，體現了對此類行為的從嚴要求，這個變化也使該行為從“結果犯”變成“行為犯”，即臨時出國（境）團（組）或者人員中的黨員，一旦擅自延長在國（境）外期限，或者擅自變更路線，就應當對相關責任者給予紀律處分。2018年《條例》和現行《條例》沿用了這一標準。

　　二、準確把握擅自延長在國（境）外期限或擅自變更路線行為

　　根據相關規定，因公出國（境）管理明確計劃報批、量化管理、計劃審核、計劃執行環節，突出強調審批和計劃的必要性和重要性，應當嚴格按照批準方案開展在國（境）外的活動，不得擅自更改，確保國（境）外公務活動的嚴肅性和規范性。即便因為工作需要或意外情況變更出國（境）路線，確需延長在國外、境外期限或者確需變更出訪、考察、學習路線的，也應及時請示；若確來不及請示的，也應當在事后及時報告說明。

　　本案中，從主觀上看，張某作為因公臨時出國（境）團組的負責人，應當了解外事工作具有嚴格的紀律要求，嚴格按行程計劃履行公務，團員個人提議或是團組集體商量“自費周邊轉轉”顯然不是確需延長在國（境）外期限或者確需變更出訪、考察、學習路線的合理事由，張某未經批準擅自同意延長在國（境）外期限、變更路線，存在觸犯國家外事工作紀律的明顯主觀故意；從客觀上看，張某因公臨時出國，批準方案明確出訪地點僅為出訪城市，時間嚴格限定在3月11日至15日，張某擅自同意延長返程時間至3月17日，并帶領團組人員到未經批準的周邊城市參觀游覽，其行為違反外事工作紀律，違背了國（境）外公務管理的剛性要求，侵犯的是黨和國家對出國（境）團組及個人的正常管理秩序。

　　第一種觀點片面強調張某“沒有增加公務差旅費用”，從而認為情有可原，未正確認識外事工作紀律的嚴肅性，也未精準把握《條例》的立規本意?！稐l例》對所涉行為的規制是以行為論，不管行為人基于何種目的實施了該行為、有無后果和影響，均應認定為違反規定?！白再M參觀”也不能成為張某等人違反工作紀律的“擋箭牌”。

　　根據財政部等部門聯合制定的《加強黨政干部因公出國（境）經費管理暫行辦法》第九條規定，“財務部門應進一步嚴格對因公出國（境）團組的經費核銷管理。對因公出國（境）團組提供的出國（境）任務批件、護照（包括簽證和出入境記錄）復印件及有效費用明細票據進行認真審核，嚴格按照批準的出國（境）團組人數、天數、出國路線、經費計劃以及有關的經費開支標準等進行核銷，不得核銷與公務活動無關的開支和計劃外發生的費用，不得核銷虛假費用單據”。張某等人擅自延長在國（境）外期限參觀游覽的費用屬于計劃外發生、不得核銷的費用。需要注意的是，實踐中還可能存在其他的違紀情節，如因公臨時出國（境）人員回國后，通過虛列行程等方式報銷其旅游期間的交通費及食宿費等，這同時構成了違反廉潔紀律行為。

　　三、明確劃分責任

　　依據《條例》第一百四十七條規定，對因公臨時出國（境）期間擅自延長在國（境）外期限、變更路線的直接責任者和領導責任者進行處理，如提出建議的人員、作出決定的團（組）主要負責人和參與作出決定的其他人員等。本案中，張某作為團組主要負責人，帶隊不力、律己不嚴，擅自延長在國（境）外期限、變更路線，帶隊開展參觀游覽，應當承擔直接責任和領導責任，其他參與人員承擔直接責任。